在过去的一年中，生态红线无疑是一个获得广泛关注的关键词，被称为是继“18亿亩耕地红线”之后，另一条被提升为国策的红线。十八届三中全会把划定生态保护红线作为改革生态环境保护管理体制、推进生态文明制度建设最重要、最优先的任务。2013年2月，《国家生态保护红线——生态功能基线划定技术指南(试行)》(以下简称为《指南》)公布，标志着环境保护部全面开展生态保护红线划定工作。

    为何要设定生态红线？目前红线划定进展如何？将为中国生态保护带来什么变化？在全国两会期间，记者专访了全国政协委员、南京环境科学研究所所长、全国生态红线制定小组组长高吉喜。

    划定生态红线是发展和管理的需求

    记者：我国是世界上唯一设立生态红线的国家，为什么要划定这条红线？

    高吉喜：中国划定红线是有自己的国情和背景的。一方面是我们发展的需求，另一方面是我们管理的需求。我国经济发展速度极快，城镇化进程迅速，不断对生态用地进行挤压。与国外城市多少年面貌都变动不大不同，我国的城市面貌变化非常迅速。如果再不保护，对生态保护以及长远经济社会发展都不利。

    在很多人的印象中，从前一些北方城市如北京、天津、哈尔滨、齐齐哈尔等地湿地面积都很大，但现在基本上消失了。很多地方现在又开始重新建立人工湿地。原生湿地被破坏，反过来再造人工湿地，一方面，经济代价大；另一方面，生态效果也大大缩水。如果有远见性，就应该先把最重要的生态保护地通过划定生态红线的办法固定下来。

    另外我国法律法规还不完善，生态领域尚需一个大家都认可的制度，上升到法定层面进行保护。所以我们希望将生态红线在环境法修订过程中纳入进去。

    生态红线是一条管理红线，并不是新的保护地

    记者：除了严格标准，选择更重要的区域，划定生态红线与之前划定自然保护区、重点生态功能区等有什么区别？

    高吉喜：自然保护区是以保护生态多样性为主的保护类型；生态功能区是以保护重要生态功能为主的保护类型。而生态红线是一条管理红线，并不是新的保护地。

    生态红线是在现有保护地的基础上，选择出来更重要的地方，作为红线保护起来。这块地不能再缩小它的面积，不能再改变性质，功能也不能再下降。

    同时，在红线划定中，我们做了另一项工作。虽然现在建立的保护地面积比较大，但并没有把该保护的所有对象都纳入其中。所以，这次在红线划定中，我们做了空缺分析，通过空缺分析，将有重要生态功能的生态用地也划入红线中，并且逐步将这些保护地纳入相应的生态保护体系。例如，如果我们发现这个地方物种很重要，我们就建议此地建立相应的自然保护区；另一个地方有很重要的涵养水源作用，我们就建议在此地设立生态功能区。

    目前已进入生态红线落地阶段

    记者：请您介绍一下目前生态红线划定工作进展情况?

    高吉喜：生态红线划定分几个过程，第一阶段是确定生态红线划定的技术方法。

    第二阶段是根据已经建立的技术方法在全国进行试点示范。通过不同类型的试点，进一步完善红线划定的方法。目前第一个阶段确定技术方法已经做完。而且通过试点省市验证，我们认为方法是可行的。据此，环保部在2013年发布了《生态红线划定技术指南》。

    第三个阶段就是我们根据《指南》，在全国进行红线的全面划定。现在进入了第四个阶段，也是红线划定最耗时的阶段——就是与各个省、市、自治区进行对接，让红线落地。该阶段工作在2014年底就要完成。

    红线划定从技术上来说，是依据生态保护的重要性。但具体在落地时，可能与当地的经济发展产生一些冲突。所以保证红线的落地，就是既要保证特别重要的生态保护地得到保护，同时也要得到地方政府的认可。

    红线落地后，就进入第五阶段，即建立红线管控的台账管理系统，就是把所有的红线有多少块，分布在哪里，面积有多大，土地利用的状况，生态的功能都纳入管理系统中。届时，打开计算机，就可知道生态红线的位置、面积、分布范围，以及保护的功能等。同时，还可查询其动态变化。

    红线能否起到预定的效果，就涉及第六阶段，即建立生态红线管控制度。管控制度中包括绩效评估，据此对干部进行绩效考核。此外，对于公众来说，管控信息将对公众公开，可以利用社会监控，起到百姓自动管护、监督管理的目的。

    红线面积的选择是保护和发展的博弈

    记者：《指南》发布后，据您了解，各省市生态红线的划定已经进行到什么程度？发现了什么问题？

    高吉喜：各省目前对红线的划定都非常重视。江苏省的生态红线在2013年已经划定，并且获得了省政府的通过；天津市生态红线也已经划完。除了省的层面，很多地市级的地方，例如成都、鄂尔多斯、阿拉善等也准备启动生态红线的划定工作。南京市的生态红线已基本划定完成。

    现在的主要问题是究竟红线划多大的面积比较合适。这是某些地方政府比较担心的事情，因为划定面积太小了起不到保护的效果，但是划得太大了又容易影响经济发展。这种面积的选择其实是保护和发展博弈的结果。但是理论上红线就是一个底线面积，是不能突破的。

    值得一提的是，这与各个地方政府官员的认识程度有很大的关系。某地如果认识很高，对生态环境保护看得很重，红线划定就会非常积极。

    记者：像江苏等省市红线已经划定好，据您了解，是否起到了预期的作用。采取了哪些配套措施？

    高吉喜：红线划定后实施最长的省市是江苏省。目前效果非常好。原因在于划定之后红线就切实落地了。这是因为一方面划定时就保证了红线设立的科学性；另一方面和各个地市的对接很好，获得了地市的认可，具有可操作性。

    划定之后，江苏省建立了生态红线的保护办法，用制度进行保障；同时采取了生态补偿制度，每年拿出将近20亿元的经费，按照保护的严格程度，对生态红线划定区域进行补偿。如果保护的好就给更多的经费，用这些措施保证良好的运行。

    再比如深圳市，虽然不叫生态红线，起名为“基本生态控制线”，已经成为深圳市城市管理很重要的部分。自2005年颁布后，该市生态保护地的面积一直超过50%。在深圳这个寸土寸金的地方，它无疑面临着很大压力。之所以维持的这么好，就是在于划定后采取了严格的管控。

    生态红线内并不是画地为牢

    记者：红线划定后将会采取什么样的管理措施？

    高吉喜：与有些人误解不同，红线划定的区域内是允许有适当人类活动的，并不是画地为牢。从生态学发展理念来讲，保护和发展并重。通过发展可以为保护积累更多的资金。划定红线并不是说划了以后就不能开发了，我们认为红线内是可以进行与其功能相适应的活动的。对此，我们提出了三个限制性的条件：一是面积不能缩小，二是性质不能改变，三是功能不能降低。满足三个条件下，就可以进行开发活动。

    此外，进行什么样的开发活动，与其生态红线内保护的功能和对象有关。例如对以物种保护为主的区域，保护的要求会更严格；对于保护某一生态功能为主的地区，管控也许可以相对宽松；对于破坏严重、需要休养生息的，管控就会严格；对于已经有所恢复的，也许相对可能放宽管控措施。也就是说，保护的程度既取决于保护的对象，也取决于保护的成效。

    但是我们不是借鉴自然保护区的分级的管控方式（核心区、缓冲区、试验区），我们就是一条红线。管控程度不一样是根据保护的对象和目标的差异来确定。

    记者：之前各种保护范围的划定经常出现划定后迫于经济发展的压力不断变动的现象。我们的生态红线是否也会面临这种窘境？如何避免这些情况的发生？

    高吉喜：我们所说的红线一定是“刚性的红线”，划定之后就不会再改变。中央提出生态红线划定后不能越雷池一步，也是希望可以做到这一点。

    我认为有三个途径可以保证：第一靠管控制度保障；第二，建立红线的绩效保护评估制度。让当地的政府确实承担起相应的责任，将红线的保护纳入地方领导干部的政绩考核；第三，建立有效的公众监管体系，让公众参与监管。通过公开，让老百姓成为红线的重要维护者。